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什么是现代化的城市治理?
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信息来源:财经杂志  2019-12-26

  前言

  目前,中国城镇化已进入高速增长期,我国规模城市总数达到世界首位,城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时,当前城市发展中面临的问题却愈发突出,宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加,金融风险压力巨大,城市转型面临着严峻的挑战。

  因此,在当前形势下,应当如何认识城市的发展规律?如何做好对城市居民的公共服务?如何提高城市资源的利用效率?如何增加就业和进行产业的空间布局?如何避免更严重的危机和风险的发生?这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上,结合中国城镇化的实际情况,寻找出解决的方法和答案。

  于此背景之下,中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目,利用我中心优质学术研究力量,试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题,并将就城市发生的社会热点问题,提出我们的分析方法,供读者参考。 

  作者:李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家 

  十九届四中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。这里有两个关键词,一是现代化,二是治理。针对中国的城市来说,如何实现城市的现代化治理,是我们必须要面对的主题。在经历了40年的高速增长之后,在中国地方政府的层面,对现代化的理解确实还存在着许多认识上的偏差。原因在于,我们并没有认真地思考过。所谓现代化,无论从物质层面上,还是从观念层面上,都需要进一步厘清。否则,对现代化的过度理解或者误解,会导致治理过程中出现严重的失误。 

  首先,从观念上理解所谓的城市治理的现代化问题,可能直接涉及到目标模式的选择。我们很多人仅仅从西方国家曾经有过的成功模式,就认定西方发达国家目前的治理模式,就是所谓的现代化治理模式。正是因为如此,涉及到改革和制度的设计方面,照抄照搬成为许多学者和政府官员的认知模式。可是我们反思中国改革开放四十年的成功经验,并没有完全按照西方的模式全盘复制,而是一直遵循着中国式的发展路径,不仅取得了经济的高速增长,而且同时完成了人类历史上空间规模的城镇化进程。甚至在发展到一定阶段,中国竟然成为西方发达国家的战略竞争者。如此看来,中国的发展模式也有其合理处,是不是在一定程度上,也代表着现代化发展模式的一种选择呢?这一点确实引人深思。毕竟在西方发达国家的现代治理体系中,完善的法律制度和治理体系,已经固化的利益结构,为治理体系服务的所谓的价值观体系,都已经成为固定的模式在全世界推广。而且之所以可以迅速得到推广,也是伴随着曾经的成功,无论是经济上的,还是政治上的,或者是军事上的。因此这种现代治理体系的推广在现实中是十分容易得到社会认同并得到广泛支持的。但是在中国改革开放四十年的历程中,我们走了自己的经济社会发展道路和社会治理模式,在涉及14亿人口规模的国家治理和经济增长的路径中,维持了稳定的社会结构,实现了高速的发展进程,而且在后发的新兴国家、发展中国家和诸多人口大国中,中国取得的成绩最为瞩目。仅仅从成功的路径看,在一种更为广泛的认知体系中,现代化存在着不同的发展模式和路径,中国是不是也等于提供了一种道路的选择呢?正是因为如此,我们对于现代化的定义,可能就会出现多重的选择,在中国迈向现代化道路过程中,更是代表了一种更为现实的、稳定的社会治理体系,而且之所以在治理过程中取得成功,是因为覆盖更为广泛的人口,实现了从贫穷向中高收入国家的过渡。这种现代化进程和发展路径同样值得更多后发国家作为一种模式和经验来借鉴。 

  对于现代化城市治理的理解,还有很多人更关注物质层面的内容。在中国的城镇化进程中,我们经常注意到,很多地方政府官员更为看重物理空间的和物质上的现代化,追求的是以城市建设、高楼大厦、大广场和大马路为表象的现代化。到了信息革命的今天,我们很多人在谈到现代化的时候,更多把焦点对准人工智能、互联网和大数据,而且热衷于投入大额资金在政府管理系统中建设所谓的智慧平台和大数据平台。当很多物质的现代化手段作为政绩工程显眼的摆放在政府管理中心工作时,我们似乎看到中国的城市距离现代化并不遥远。但是当我们对现代化理解产生了偏差,过度追求所谓表象的现代化,而严重忽视我国的现实国情时,一方面会导致资源配置效率下降,造成了严重的资源浪费;另一方面也会增加城市化成本,抬高城市的门槛,形成了城市化进程的阻力。 

  现代化的城市治理理念重点是以人民为中心,以为人民服务为主体,在城市则是对所有的城市居民服务,而不是以管理来替代服务的治理理念。更重要的是实现管理和服务的有机结合。很多城市政府在制定城市治理政策时,往往把管理放在第一位,把领导的要求放在第一位,把自己的主观想象放在第一位,而忽视了包括外来人口的所有城市居民的现实需求。这些管理理念表面上似乎是向发达国家看齐,但根本上是在向上级领导看齐。虽然我国改革开放以来城市发展和城市化进程取得了前所未有的成绩,但是基于我国人口过多,城市化的进程还有漫长的路要走,当前要特别注意如何处理好增长和就业之间的关系问题,要注意如何有效地通过城市产业的发展,带动非农就业,加快农村劳动力向各类城镇转移,为我国迈向社会主义现代化奠定重要基础。如果我们忽视了这个过渡的过程,给自己定了过高的发展目标,盲目地按照西方理念来要求自己,盲目地认为我们已经接近、甚至很快就会超越发达国家的水平,那么我们就会把城市治理的重点,从解决当前城镇化发展进程中突出的农业转移人口市民化问题,从解决当前城镇居民人均收入水平增长和提高的问题,解决城市居民在过度阶段的现实需求问题,转向实施所谓的高大上的政绩工程、面子工程和解决少数人的所谓“现代化”问题。也正是因为如此,我们制定的一系列城市政策,才脱离了城市居民的现实需求,脱离了城市发展阶段的实际,脱离了城乡融合发展的要求,脱离了以人民为中心的实质。这样的现代化与中央的要求相距甚远。从一些城市制定的所谓城市治理政策来看,与真正地符合以人民为中心的现代理念还有较大的差距。 

  城市治理现代化,要尊重城市发展规律。按照经济社会发展规律去治理城市,应该是现代化治理的基本要求。城市治理规律到底如何来理解,是按照西方发达国家的城市发展模式来理解,还是根据中国改革开放几十年的实践来认知?可能这在现代化城市治理理念中还存在着重大的分歧。毕竟城市不是在一张白纸上画出来的,城市的产业发展、城市居民的就业、城市经济的创新,都要面对利益群体,都需要稳定的发展环境,都需要按照市场规律来实现资源的有效配置。特别是在中国,在城市化高速增长的过程,在城市发展的空间内,还有很多制度障碍约束着潜力的沙巴体育在线。同时中国的城市治理政策也为创新经济的发展提供了最好的实践土壤,各种新经济模式在城市的应用、推广和实践,取得了显著的效果。在这个进程中,如何总结中国城市的发展规律,如何认识中国城市曾经走过的道路和存在的误区,如何把中国的城市治理特色与发达国家的城市发展经验有机结合,确实需要在理论和观念上进行探索。例如,如何理解城市的社会稳定对后发国家的城市增长所起到的重要推进作用?如何理解城市房地产的发展规律在一段时间内通过土地出让为城市带来的重要积累如何理解城市政府低成本调动资源对于城市建设的促进作用?如何加深城市决策者对新经济领域的认识,沙巴体育在线他们协调各类传统利益群体关系的作用,减少创新的阻力等等。当然,在总结城市发展规律的过程中,我们也要看到,尊重经济社会发展规律,遵循市场规律,对提高城市公共资源的投资效率会有什么作用。如何在发展和改革的进程中进一步释放潜力,而不是盲目攻关导致社会不稳定,甚至破坏了城市发展的稳定基础。城市是一个具有一定人口规模的高密度人群集中的空间载体。作为后发国家,其城市发展规律与先发国家的规律有着本质的不同。在不同的人群结构中,如何处理好各利益主体的关系,如何为产业提供优良的服务和公共设施的安排,如何降低城市发展成本或者是让市场根据成本沙巴体育在线资源配置作用,可以说这是城市发展规律中需要重视的理论问题。但是在中国的城市化道路中,成功实践的同时也面临着各种挑战,在实现粗放型的高速增长之后,我们还是要回归高质量发展。正是因为如此,提出现代化的城市治理理念,就是要我们认清现实,找出中国的城市发展规律,对症下药,提出城市治理的良方,才有可能落实现代化的城市治理理念。 

  现代化的城市治理理念还面临着转型挑战。毕竟我们在取得成功的同时,也造成了巨大的资源浪费,城市的粗放发展导致了发展成本的提高,进而城市的效率下降。根据国际经验,完全的转型需要价值观的变革,思想上也会面临着利益主体的阻力,更重要的是一旦涉及到重大的利益结构调整,还会转化为社会阻力。所谓转型的另一种解释就是在空间上寻找薄弱环节,寻找可释放潜力的空间。在这个意义上,不是机械地理解所谓的“现代化”,更重要的是把现代化融入到大历史的进程中,如何解决现实问题,如何克服增长阻力,如何沙巴体育在线更多的潜力优势,通过释放好处和能量,带动新一轮的增长。这时既需要理论上的创新,也需要实践中的探索,并可以有效地沙巴体育在线各类城市的作用。因此,在这里,现代化既是目标,也是挑战,更是过程。因此提出城市的现代治理体系,就是为所有的城市实践者和探索者提供挑战和改革的空间,为他们的实践创造条件,最终实现中国城市治理现代化的新模式。